lunes 24 de julio de 2017
¿Qué hacer con las drogas?
Para enfrentar el problema del narcotráfico, Argentina se debate entre la mano dura o abrir la mente para encontrar soluciones que reviertan su influencia de manera paulatina. "Es una quimera querer erradicar en vez de contener el fenómeno de las drogas", escribe Juan Gabriel Tokatlian. El autor explica que la administración macrista, más que otros gobiernos, cae en la tentación de sumarse a la "guerra contra las drogas" cuando esta tendencia está en retirada. Adelanto de "¿Qué hacer con las drogas?" (Siglo XXI Editores).
Por JUAN GABRIEL TOKATLIAN
Durante el primer año de gestión de Cambiemos se hizo cada vez más notoria la tentación de involucrar a la Argentina en la guerra contra las drogas justo en momentos en que esta es seriamente impugnada a lo largo y ancho de la región. En su discurso inaugural del 10 de diciembre de 2015, el presidente Macri destacó que el objetivo de su administración era "derrotar el narcotráfico", combatirlo "como ningún gobierno lo hizo antes", dado que "el narcotráfico ha crecido de manera alarmante". Mediante el Decreto 152 del 14 de enero de 2016, el gobierno prorrogó el Decreto 1091/2011 que había establecido el Operativo Escudo Norte para aumentar la vigilancia fronteriza y controlar el flujo de entrada de drogas al país. A su vez, el Decreto 228 del 21 de enero de 2016 declaró la emergencia de seguridad pública y en su Anexo I se consagró el derribo de aviones.
En febrero, a través del Decreto 342, el gobierno le retiró a la Sedronar el manejo del registro de los precursores químicos y lo trasladó a la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico del Ministerio de Seguridad.124 En ese mismo mes, y en razón de la visita oficial del presidente de Francia, François Hollande, este y el presidente Macri se comprometieron a mancomunar esfuerzos en el combate contra el terrorismo y el narcotráfico. Asimismo, la ministra de Seguridad, Patricia Bullrich, viajó a Washington para reunirse con el responsable de la DEA, Chuck Rosenberg, para "reforzar el trabajo sobre el narcotráfico".
En marzo, y en el contexto de la apertura de sesiones del Congreso, el presidente aseveró en tres oportunidades que su objetivo era "derrotar al narcotráfico"; indicó, sin datos, que "el consumo [de drogas] ha crecido exponencialmente", y anunció que "la lucha contra el narcotráfico […] va a requerir de muchos cambios legislativos que espero el Congreso trate con la velocidad y la seriedad que el tema requiere". Pocos días después, en el encuentro entre el presidente argentino y el de Paraguay, Horacio Cartes, el tema del narcotráfico fue foco de la agenda bilateral. También en marzo, y a raíz de la visita del presidente Barack Obama, según el comunicado oficial de la Embajada estadounidense en Buenos Aires:
"Los Estados Unidos y la Argentina se comprometieron a trabajar juntos para combatir al crimen organizado y el tráfico de drogas. Los Estados Unidos ayudarán a desarrollar la capacidad de autoridades del orden público de la Argentina, lo que incluye la asistencia del Departamento de Justicia con relación al terrorismo y al financiamiento del terrorismo en la región de la Triple Frontera. Los Estados Unidos también ayudarán con los esfuerzos de la Argentina para reducir la demanda de drogas, capacitarán a funcionarios argentinos en la Academia Internacional para el Cumplimiento de la Ley, organizarán viajes de estudios a los Estados Unidos para los funcionarios argentinos y proporcionarán capacitación a través de la Administración para el Control de Drogas y el Buró Federal de Investigaciones (FBI)".
En abril, en el marco de la visita de la subsecretaria de Estado para Control de Armas y Seguridad Internacional, Rose Gottemoeller, el ministro de Defensa, Julio Martínez, señaló:
"Avanzamos en una serie de temas que incluyen la participación en misiones de paz, la cuestión antártica y la lucha contra el narcotráfico. Planteamos una agenda abierta para avanzar en la colaboración entre ambos países y de este modo fortalecer las relaciones bilaterales.
"En mayo, efectivos argentinos participaron en Perú de los ejercicios Fuerzas Comando 2016 auspiciados por el Comando Sur, un encuentro de once días en el que se prueban "las habilidades de los participantes a través de competencias de fuerzas de operaciones especiales, e incluye un Programa de Visitante Distinguido que se enfoca en temas como el combate al terrorismo, el crimen organizado y el tráfico ilegal".
En mayo también, y en el marco del día del Ejército, el presidente Macri sostuvo:
"Necesitamos que las fuerzas armadas se adapten a las demandas y requerimientos del siglo XXI, primero ayudándonos en nuestra política exterior, participando en misiones de paz; lo segundo, debido al cambio climático el pueblo argentino necesita de sus fuerzas armadas ahí, listas para reaccionar rápido y asistir; como también necesitamos trabajar juntos contra las amenazas del terrorismo".
También en mayo y mediante el Decreto 656, que invocaba la necesidad de que la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) maximizara y optimizara "sus capacidades para enfrentar con la mayor eficacia posible el fenómeno cada vez más intrincado de los delitos complejos como lo son, dadas sus particulares especificidades: el terrorismo, el narcotráfico", entre otros, convirtió en secreto el presupuesto total de la AFI (1450 millones de pesos para 2016).133 En ese mismo mes, a través del Ministerio de Seguridad y la Embajada de Israel, el gobierno organizó un encuentro cuyos ejes temáticos giraron, entre otros, en torno al terrorismo y el narcotráfico.
Precisamente, ambos términos tienden a aparecer juntos. Si la palabra-tema más recurrente en los discursos, pronunciamientos y comunicados en materia económica del gobierno actual, dentro y fuera del país, ha sido "inversiones", en el terreno político-diplomático la palabra-tema que más caracterizó las expresiones del presidente Macri ha sido "terrorismo". En su viaje al Foro Económico Mundial en Davos, Suiza, en enero de 2016, Macri manifestó su interés en reforzar las relaciones con los Estados Unidos: en una conferencia de prensa afirmó que "estamos listos para trabajar juntos" con Washington en temas como "el terrorismo". A raíz de la visita al país del entonces primer ministro de Italia, Matteo Renzi, el 16 de febrero, Macri expresó: "Además hay una agenda, Matteo, que se impulsa en el mundo y de la cual queremos ser parte, que es la lucha contra el terrorismo".
El 1º de marzo, en la apertura de sesiones del Congreso, el presidente mencionó el interés de la Argentina en ser parte de la "solución de cuestiones globales" tales como "la pelea contra el terrorismo". El 15 de marzo, en la apertura del Congreso Judío Mundial en Buenos Aires, dijo que "la vuelta de la Argentina al mundo es para sumarse a todas las batallas", entre ellas "la lucha inclaudicable contra el terrorismo". El 30 de marzo, durante la Cumbre de Seguridad Nuclear realizada en Washington, aseveró que "los esfuerzos internacionales para terminar con el flagelo del terrorismo no son suficientes". En junio llamó por teléfono al presidente de Rusia, Vladimir Putin, a raíz de la celebración de los 125 años de relaciones bilaterales: según informó la agencia oficial de noticias Télam, ambos mandatarios se comprometieron a cooperar en la lucha contra "el terrorismo". El 7 de julio, en el marco de la visita al país del Jefe del Ejército de Rusia, Oleg Salyukov, el Ministerio de Defensa emitió un comunicado en el que señaló el diálogo del ministro Martínez con el visitante y la necesidad de "intercambiar conocimientos en temas como la lucha contra el terrorismo".
En resumen, resulta evidente que el conjunto de anuncios, pronunciamientos, acciones y medidas apunta en la dirección de "argentinizar" la guerra contra las drogas en el contexto de las denominadas "nuevas amenazas".
En la segunda parte de 2016, todo lo señalado comenzó a adquirir una forma más precisa. En efecto, en agosto el gobierno presentó el plan contra las drogas llamado "Argentina sin narcotráfico".
En el anuncio del plan, el presidente Macri fue claro y enfático. Dijo: "Tenemos que ganar esta guerra". Lo curioso es que el gobierno decidió emprender esa cruzada justo cuando América Latina se apresta a abandonarla. Hoy la región busca y aplica políticas públicas alternativas sustentadas en la experimentación, la regulación estatal y la reducción de daños. En el marco de esta discrepancia, algunos elementos de "Argentina sin narcotráfico" merecen atención. Primero, no parece distanciarse mucho de lo planteado hace un cuarto de siglo. En efecto, en 1991, el Decreto Secreto 717 estableció el "Plan Nacional contra el Tráfico Ilícito de Drogas" a cargo de la Secretaría de Programación y Coordinación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico. En el preámbulo se afirmaba el carácter transnacional del fenómeno y el grave riesgo en que se encontraba el país. La eliminación del narcotráfico era la meta principal; en pos de ella, se afirmaban como prioridades la coordinación federal así como la cooperación internacional y la normalización de las estadísticas; la concreción de planes operativos terrestres, fluviales, aéreos y marítimos contra las drogas, y la colaboración entre todas las fuerzas de seguridad en el combate antinarcóticos. El "nuevo" plan de 2016 apunta a lo mismo y, como el de 1991, carece de precisión sobre los indicadores que servirán para evaluar la efectividad de la lucha que propone.
Segundo, el plan estará a cargo del Ministerio de Seguridad. Esto indica que se ha elegido la opción más "securitizada" para el manejo del tema, lo que dista de ser un dato menor. En otros países, la agencia o ministerio que lidera los planes contra las drogas se ubica, por ejemplo, en el Ministerio de Justicia (Canadá y Brasil), el Ministerio del Interior y Justicia (Colombia), el Ministerio de Sanidad y Política Social (España), el Ministerio de Salud (Portugal), la Subsecretaría en la Presidencia del Consejo de Ministros (Italia), y la Oficina de la Presidencia (Estados Unidos).
Tercero, el plan contempla varios "compromisos", algunos de ellos muy valiosos, como la relevancia otorgada al desafío del paco, la conformación de un mapa georreferenciado del narcotráfico y el propósito de incrementar los fondos para la prevención. Sin embargo, no se menciona cuánto se invertirá, en conjunto o de manera específica, en los programas enunciados. Dada la situación fiscal, es difícil suponer un mayor desembolso para reducir la demanda.
Cuarto, se destaca la importancia, en el futuro, de la confiscación de bienes, pero sin precisar cómo se prevé el real desmantelamiento financiero del negocio. Según el mencionado informe sobre drogas del Departamento de Estado de La Argentina, las drogas y sus empedernidos guerreros 139 los Estados Unidos de 2016, la performance de nuestro país en el lavado de activos ha sido muy magra.
En quinto lugar, se pretende perseguir con más vigor al narcotráfico mediante el despliegue de "Grupos Especiales Mixtos" compuestos por fuerzas federales y provinciales, pero sin introducir reformas a los cuerpos de seguridad. La policía, en particular, es parte del problema de las drogas, pues cumple un papel crucial en la regulación mafiosa del negocio. Es evidente que el país tiene un problema con las drogas, pero enfrentarlo supone, en primer lugar, un buen diagnóstico que permita elaborar una estrategia y diseñar un plan. El anuncio "Argentina sin narcotráfico" no parece ser producto de un diagnóstico profundo y mantiene el desequilibrio de las estrategias anteriores: mucha promesa de mano dura y algo de apoyo para sectores vulnerables. La quimera de erradicar en vez de contener el fenómeno de las drogas atraviesa el plan. El abordaje desde la seguridad no permite identificar qué capacidades estatales deben privilegiarse. En suma, parecería que el apuro por reivindicar la guerra contra las drogas impidió elaborar un mejor plan antinarcóticos.
Pero quizá lo que de manera simbólica muestra la brecha entre una Argentina que se empeña en una cruzada antinarcóticos y un gradual giro en el continente en materia de drogas se produjo el 8 de noviembre de 2016. Ese día se publicó oficialmente la Ley 27 302, que modifica el Código Penal y que contempla, entre otros, que será reprimido con prisión de cuatro (4) a quince (15) años […] el que sin autorización o con destino ilegítimo a) siembre o cultive plantas, o guarde semillas […] para producir o fabricar estupefacientes.
En esa misma jornada, cuatro estados de los Estados Unidos aprobaron la legalización de la marihuana (California, Massachusetts, Maine y Nevada), a la que equiparaban con el consumo de alcohol para mayores de 21 años, mientras en otros cuatro se legalizó la marihuana para fines medicinales (Florida, Montana, Arkansas y North Dakota).
Lo que (quizá todavía) se pueda contemplar. Tener una estrategia para enfrentar el problema de las drogas implica una decisión política: o se confía en la "mano dura" para lograr la quimérica supresión plena del narcotráfico, o se opta por abrir la mente para encontrar soluciones que reviertan su influencia de manera paulatina. El paradigma prohibicionista que sigue vigente en el plano global y nacional no se ha alterado, y persisten variaciones de la guerra contra las drogas. Como indica Renee Scherlen: "Avanzar hacia el fin de la política de guerra contra las drogas implica reformular los términos. Cuando el público y los políticos acepten más riesgos, el apoyo al statu quo se evaporará" .
En realidad, y tal como subraya Peter Reuter, modificar la política antidrogas vigente es muy complicado, pues se combinan temor ciudadano, inercia burocrática y susto político: dicho con otras palabras, la aprensión de la sociedad al cambio; la rutina del funcionario que no procura innovar; y el pánico de los políticos a perder adeptos refuerzan la continuidad de visiones y prácticas punitivas. Por lo tanto, el objetivo esencial de una mirada y una praxis alternativas es avanzar mediante reformas incrementales, razonables y sostenibles. Para esto resultan indispensables dos tareas.
Por un lado, acordar un conjunto básico de principios, entre ellos, fortalecer el Estado e incrementar y mejorar sus capacidades civiles. A menor Estado, más criminalidad organizada o desorganizada. Un Estado debilitado se convierte, en el mediano plazo, en un Estado cautivo del poder narco. En cambio, un Estado dotado y apto desarrolla políticas públicas sólidas y sostenibles, en especial hacia la delincuencia, esté o no ligada al negocio de las drogas.
También, proteger a los más afectados. Una buena política antidrogas no pasa por castigar a más individuos y grupos, sino por reconocer a los más perjudicados y vulnerables y apuntar a su protección. Estos últimos carecen de atributos de poder y son objeto ocasional de discursos, pero no sujetos claves de atención. Sancionar y aumentar penas parece ofrecer dividendos electorales; prevenir y sanar no generarían resultados equivalentes. Invertir esta dinámica es primordial.
Por otra parte, es necesario contener el fenómeno. La meta de una "sociedad libre de drogas" es irrealizable y peligrosa. La contención no es sinónimo de derrota sino señal de realismo. Se trata de reducir el avance y atenuar el impacto del narcotráfico.
También, reafirmar la cohesión ciudadana. El negocio de las drogas es muy tentador por la riqueza abundante que produce. Asimismo, el consumo abusivo se manifiesta en áreas y grupos que han padecido la falta de oportunidades y las fracturas sociales. Ante ese doble desafío es clave propiciar medidas e implementar acciones que recuperen la solidaridad y reviertan la desigualdad.
En el mismo sentido, revaluar las políticas. Uno de los graves errores de los cruzados antidrogas es su inflexibilidad: piensan que mediante la represión algún día las drogas desaparecerán. Una perspectiva distinta debe partir de la noción de que la evidencia es una guía para el diseño de políticas sobre las drogas, que la experimentación con nuevas propuestas es fundamental, que las iniciativas deben someterse al escrutinio y que los ajustes son indispensables para elevar la calidad de la gestión en la materia. Lo anterior, a su turno, exige repensar la forma de medir el avance en la superación del tema de las drogas. Por ejemplo, en vez de repetir los indicadores de "éxito" ya fracasados, considerar métricas tales como la disminución de los daños a los consumidores, el decrecimiento del abuso de las sustancias psicoactivas, la baja en las muertes derivadas del negocio de las drogas, la reducción de la economía ilegal, el incremento del compromiso ciudadano para afrontar el reto de las drogas, y el mejoramiento de la seguridad ciudadana.
Y finalmente, deliberar sobre el tema. Posponer u obstaculizar el debate conduce, más temprano que tarde, a militarizar la política antidrogas, elevar el presupuesto para combatir la oferta y aumentar el encarcelamiento de los jóvenes. La deliberación ayuda a desacreditar esa tentación y contribuye a fijar una estrategia.
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