lunes 24 de julio de 2017
TELCO: un contexto muy malo para procesar una operación de esta envergadura.
Por qué es conveniente para Argentina limitar fusión Telecom-Cablevisión
Por Gustavo Fontanals *
Se anunció una decisión que las partes se dedicaron a negar durante el último año y medio, un supuesto que articuló buena parte de las políticas de telecomunicaciones del gobierno de Argentina. Se trata de la fusión de una de las operadoras incumbentes de telecomunicaciones con el principal operador de televisión paga y banda ancha: Telecom Argentina y Cablevisión (con sus subsidiarias Personal y Arnet, Nextel y Fibertel).
De aprobarse la operación se daría origen a la principal compañía de telecomunicaciones del país, con una posición de liderazgo en todos los segmentos del mercado y un control mayoritario sobre recursos públicos escasos e infraestructura esencial. Además, se ubicaría como el primer y único operador nacional de la denominada "convergencia", en una posición envidiable para seguir creciendo. Y se reforzarían sus economías de red, escala y precedencia, haciendo más difícil el desarrollo de una competencia efectiva, al menos hasta el establecimiento de un conjunto de medidas precautorias que actualmente no están vigentes.
El argumento es que Argentina no cuenta con un marco legal e institucional capacitado para dar cuenta de una operación de tamaña envergadura, en un sector de servicios esenciales cada vez más estratégico para el desarrollo socio-económico. Dada esa fragilidad se torna conveniente que las autoridades con capacidad de intervención prioricen su limitación, al menos hasta que se hayan establecido las capacidades estatales necesarias.
La previa
Adelantamos que los controlantes de Telecom y Cablevisión, el fondo Fintech que lidera el financiero mexicano David Martínez y el principal grupo multimedios argentino Clarín, venían acomodando los tantos para concretar una fusión. Explicamos cómo FinTech ingresó a Telecom a muy bajo precio, y contamos su larga relación de socios con Clarín en Cablevisión. Ambos hacía casi una década que estaban interesados en la telefónica.
Fintech tiene un modo privilegiado de actuar: la compra de deuda a bajo precio como camino para ingresar a negocios que suelen tener altas barreras. Participó de los procesos de reestructuración de deuda de Multicanal y Cablevisión, siendo activo promotor de su fusión. Así como de Telecom, quedando desde entonces al tanto de sus operaciones.
Fintech acordó la compra del control de Telecom Argentina a finales de 2013, pero la operación nunca fue aprobada por el gobierno de Fernández de Kirchner. Apenas asumió Mauricio Macri, fue autorizada por las nuevas autoridades de Comunicaciones y Defensa de la Competencia, sin ninguna observación a que mantuviera su sociedad con Clarín en Cablevisión. Ambas partes se dedicaron desde entonces a negar que fueran a avanzar en una fusión, o en última instancia que era una posibilidad remota que recién se daría en el caso de que la legislación lo permitiera. Lo que sigue sin ocurrir.
Ese argumento fue tomado por el gobierno, resultando en una serie de decisiones que miradas retrospectivamente, implicaron un favorecimiento para ambas y a la postre un fortalecimiento de la compañía que pretende emerger, limitando otras opciones.
Grupo Clarín fue beneficiario de las políticas de comunicaciones implementadas. Resumimos, pero en principio se benefició de los inmediatos decretos del gobierno que modificaron la legislación existente (Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y Ley Argentina Digital). Lo que le quitó las principales limitaciones que se le habían impuesto y que, fallo de la Corte Suprema mediante, habían conducido a una propuesta voluntaria de escisión.
Las modificaciones no sólo le permitieron mantener su posición de liderazgo como grupo de medios, sino que liberaron el camino para que convirtiera a su operadora de cable en una compañía integral de telecomunicaciones, a la que de inmediato escindió y puso a expandir (Cablevisión Holdings). Un proceso en el que también recibió venias de las nuevas autoridades, receptivas a sus iniciativas.
Primero, la aprobación de la compra de la operadora móvil Nextel, así como de otras cinco empresas de servicios fijos pero inalámbricos de Internet. Seguido de un proceso de reatribución de espectro que éstas tenían para usarlo en 4G. Las compras de esas empresas no hubieran tenido mayores reparos en caso de que no viniera esta fusión. La reatribución a 4G sí fue polémica. Porque la recomendación internacional es que se realice un rescate por parte del Estado y su posterior reasignación a través de una licitación pública, con obligaciones transparentes y un valor final de mercado (especialmente cuando se trata de tanto espectro - 140 MHz - y en bandas tan fructíferas -la mayoría en 2.5 GHz, de especial capacidad para datos urbanos de alta velocidad).
El gobierno reconoció el hecho consumado de la compra por Cablevisión. Y recién ante la protesta pública de las otras operadoras móviles le exigió la devolución paga de una parte del espectro, para organizar una distribución a demanda, sin licitación. Nuevamente, bajo el argumento de que se trataba de empresas separadas, Telecom Personal fue una de las beneficiadas, adjudicándose espectro adicional que ahora en conjunto terminan ubicando a la potencial fusionada como clara dominante.
En caso de que ya se previera la fusión, un camino más apropiado hubiera sido el impulso de una operadora entrante en telecomunicaciones móviles (como, por ejemplo, el caso chileno de WOM-Nextel), que operara como desafiante en un mercado de tercios que hace años tiene una dinámica poco competitiva.
Y esa fue precisamente la justificación del gobierno ante cada decisión: que se otorgaban las autorizaciones a Cablevisión-Nextel para que se convirtiera en un cuarto operador que ahora sí introdujera competencia. Algo similar con la ahora más extraña decisión de limitar el ingreso de las telefónicas en TV de paga por dos a tres años, que de hecho fue una nueva postergación al mentado proceso de "convergencia", retrasando otra vez el incentivo para que actualicen sus tendidos finales de fibra óptica.
El argumento que asumieron los propios funcionarios era que se debía proteger el fortalecimiento de Cablevisión (así como de otras cableras) para "nivelar la cancha" frente a las poderosas telefónicas internacionales. Sorprendidos en la madrugada, nos encontraríamos ahora no con más sino con menos operadoras, una de ellas en situación de privilegio.
La fusión
De a poco se fue haciendo claro que los socios tenían previsto avanzar en la fusión, y que incluso el gobierno la esperaba, aunque probablemente no todavía. Se puede pensar que David Martínez (que se caracteriza por su habilidad para la negociación política) y Grupo Clarín (que tiene al juego político como núcleo de sus actividades) aplicaron una hábil estrategia de doble pinza, negociando cada uno en representación de "su" compañía. Una vez asentadas las decisiones comentadas, en un contexto electoral en el que el gobierno se juega mucho de su futuro político, decidieron que era momento de volcar la carta sobre la mesa. También es cierto que el gobierno no hizo nada para obstaculizar ese camino, si no es que lo despejó.
Grupo Clarín es el principal editor de diarios, propietario de las radios líderes en AM y FM, de una de las principales cadenas de TV abierta y de varias señales de TV de paga, además de accionista de Papel Prensa y de la agencia de noticias DyN. Su desempeño para la llegada de Macri a la Presidencia es innegable. Las condiciones para que el gobierno le propine una negativa son frágiles. Tenemos así una decisión entre privados que buscar imponerse sobre el poder público. El problema es que, al menos por el momento, poder público significa prácticamente gobierno nacional. A lo que se suma que no hay normas preestablecidas para procesarla. Por el contrario, una experiencia reciente de sucesivas decisiones ad hoc, que además le han sido favorables.
El acuerdo de fusión prevé que sea Telecom la que absorba Cablevisión. Incluye una valuación de las compañías (unos 6,400 millones de dólares para Cablevisión y 5,500 para Telecom) con una redistribución accionaria que dejaría a Fintech con 41.27 por ciento y a Cablevisión-Clarín con 33 por ciento, y el resto en manos de accionistas minoritarios (entre los que destaca el Estado nacional a través del fondo de inversiones de Seguridad Social). A su vez, comprende un acuerdo a un año de plazo por el que Fintech le vendería en 634 millones de dólares otro 6 por ciento a Cablevisión-Clarín, con lo que quedaría como accionista mayoritario con 39 por ciento.
Igualmente, suscribieron un convenio por el que más allá de esas participaciones Cablevisión -Clarín podría nombrar la mayoría del Directorio, Comité Ejecutivo y otros órganos de gobierno, con lo cual se haría con el control operativo desde el inicio. Una clara evidencia de la distribución de roles entre los socios.
La complementariedad entre ambas empresas es evidente, por servicios y por redes. Además de complementar redes troncales de fibra, centrales y la capilaridad de tendidos de acceso a los abonados, integrar redes, espectro y torres móviles, Telecom podría servirse de la digitalización y modernización de red y tendidos finales de Cablevisión para servicios de banda ancha de alta velocidad y de TV de paga, además de la larga experiencia en la prestación, contratación y producción de servicios audiovisuales y de la plataforma de streaming Flow. Se suman a eso las ganancias de eficiencia y economías de escala generales, que implican una reducción de costos y mejora de los márgenes, con su contraparte vía un achicamiento en empleados y locaciones físicas.
La compañía integrada puede a su vez limitar sus inversiones en aquellas áreas en que se vea favorecida por su contraparte. Por ejemplo, reduce los requerimientos de tendidos de fibra finales de Telecom donde puede aprovechar los de Cablevisión, o la necesidad de Nextel de desarrollar una nueva red móvil 4G y esforzarse por captar esos clientes. Así como concentrarlas en aquellas áreas en que todavía no se vea favorecida, enfocando por ejemplo los despliegues de fibra en zonas rentables en las que aún no los tiene, adelantándose a cualquier opción de competencia. La excelente recepción en las Bolsas indica que los mercados convalidan sus perspectivas.
La dominancia
No existen datos oficiales de participaciones de mercado en telecomunicaciones en Argentina. Pero de acuerdo a estimaciones que hicieron circular las propias compañías, Telecom Cablevisión tendría - según la cantidad de conexiones nacionales - una cuota de: 42 por ciento en telefonía fija; 57 por ciento en banda ancha fija; 39 por ciento en TV de paga, incluida la satelital; 55 por ciento en TV de cable; 30 por ciento en telefonía móvil y 40 por ciento en banda ancha móvil (figura 1). Eso la colocaría como la primera operadora en todos los segmentos del mercado.
(Nota: en telefonía fija quedaría a la par con Telefónica, pero es ahí donde más predomina la división territorial heredada de la privatización de ENTel, y es completamente dominante en la región norte, a la vez de que se trata de un servicio en caída con las mayores posibilidades de integración convergente con banda ancha y cable, donde lidera. En telefonía móvil se encuentra a la par en un reparto de tercios con Telefónica Movistar y Claro de América Móvil, pero lidera en datos y en servicios con abono, más estables que los prepagos).
La versión que difundieron las compañías, que inmediatamente fue replicada a la opinión pública no sólo por periodistas sino sorprendentemente también por funcionarios, es que tomando en cuenta un "mercado convergente" que englobe todos los servicios la participación sería "sólo" de 36 por ciento. Que de por sí es un porcentaje preocupante, que apenas se replica en algunos países en el sector "convergente" de telecomunicaciones (sin contar TV de paga) y con empresas sometidas a rígidas regulaciones. Pero que además busca solapar que la situación es más grave, en varios sentidos.
Como punto de partida, esa cuenta total aprovecha una sobre estimación de los clientes móviles, que se cuentan por habitantes y no por hogares o establecimientos. Además, se registran como activos clientes prepago con escaso e incluso ningún uso. Eso permite decir, por ejemplo, que Claro sería un tercer competidor cercano con 25 por ciento del "mercado convergente", cuando se trata casi exclusivamente de un operador móvil, con una participación marginal y muy limitada territorialmente en conexiones fijas (apenas 1.5% del mercado).
Por otro lado, la convergencia y los llamados triple, cuádruple e incluso quíntuple play son una realidad y una clara tendencia a futuro. Aquel operador que se encuentra en posibilidades de ofrecerlo es el que mayor chance tiene de seguir creciendo (reduce costos de prestación y puede presentar "paquetes bonificados" más económicos que la contratación por separado). En Argentina el único gran operador convergente que contaría de inmediato con un profundo alcance nacional sería Telecom-Cablevisión fusionadas.
Ni siquiera Telefónica está en condiciones de hacerlo más que en algunas zonas limitadas de grandes centros urbanos, y tendría que encarar fuertes y progresivas inversiones de red para poder brindar servicios convergentes de forma decente en otras zonas. Mientras que muchísimo más lejos se encuentran los medianos y pequeños operadores localizados, que podrían dar pelea parcial en sus respectivas áreas, pero que apenas arañan porcentajes a nivel nacional y no son los que generan una dinámica competitiva global.
A su vez, es importante el control sobre la infraestructura. Si nos seguimos ateniendo al porcentaje nacional de usuarios, llegamos a que Telecom-Cablevisión controlarían más de 50 por ciento de los abonos fijos de telefonía, banda ancha y TV de paga, lo que representa un control mayoritario sobre los accesos de los abonados (cobre, cable o fibra). Eso de por sí desataría procedimientos regulatorios de las autoridades sectoriales y de defensa de la competencia de cualquier economía de mercado (Europa, Estados Unidos, México, Colombia, Chile…). Como referencia, la empresa se convertiría en la tercera operadora de accesos de banda ancha fija de toda América Latina, tan sólo con su participación en Argentina. A eso hay que sumarle la integración de las redes troncales y las centrales, que a su vez se complementan como backbone y backhaul con las redes y torres móviles integradas, recursos esenciales y limitados que son muy difíciles de replicar.
En México, por ejemplo, se fijó una regulación de "preponderancia" ex-ante (previa a cualquier otro estudio) que obliga a regular de inmediato a cualquier operadora con una participación sectorial superior a 50 por ciento nacional sea por suscriptores, tamaño de red, tráfico o capacidad utilizada, aplicándole medidas asimétricas. Se trata de un bloqueo precautorio, anterior a cualquier otro control que pueda hacerse acorde a estudios más focalizados.
Así llegamos al aspecto más importante: la práctica internacional (ITU, Comisión Europea, OCDE, CEPAL) enseña que las posiciones dominantes no deben medirse exclusivamente por los porcentajes nacionales, sino a través de estudios (específicos y periódicos) de cada uno de los denominados mercados relevantes, lo que se hace en forma cruzada por sector, por producto, por tipo de cliente y por área geográfica. Implica decisiones y capacidades que escapan a las autoridades regulatorias existentes, sostenidas sobre normas que en Argentina ni siquiera están reglamentadas.
De antemano, es evidente que el control de la empresa fusionada sería todavía mayor en muchas regiones y localidades del país donde ambas son alternativas únicas o dominantes, incluyendo las zonas de mayor poder adquisitivo y concentración demográfica. Eso se puede plantear en general en toda zona de la región norte en la que Telecom es la red incumbente, sea única o con pequeñas alternativas, y en aquellas localidades en las que Cablevisión está presente y opera como opción, lo que también se da en amplias zonas del AMBA. Un ejemplo extremo es el de la rica provincia de Córdoba, donde la empresa fusionada controlaría cerca de 95 por ciento del mercado de banda ancha.
Hay finalmente otro desafío para la regulación: la posibilidad de que la compañía fusionada emprenda prácticas de exclusividad para contenidos audiovisuales relevantes, un plus que el Grupo Clarín ya aprovechó para la expansión de Cablevisión.
Figura 1. Fuente: Cablevisión.
Las versiones oficiales
Los interesados y algunos funcionarios salieron de inmediato a decir que sólo se trata de que los reguladores actúen como corresponde, autorizando la operación, con algunas limitaciones. Y punto seguido las restringen a la tenencia de espectro y a la participación mayoritaria en banda ancha fija. Sostienen además que la fusión será beneficiosa para el país, porque los competidores se verán obligados a invertir y se generará más competencia.
Como veremos, hacen una construcción sui generis de los procesos de "convergencia" y "consolidación" en telecomunicaciones, que pretende barrer bajo la alfombra prácticamente todas las recomendaciones de las denominadas "buenas prácticas internacionales", que fijan organismos liberales, por cierto. Analizamos anteriormente que el gobierno confunde políticas pro-business con políticas pro-market: alienta el desarrollo de negocios específicos y se desentiende del funcionamiento del mercado (promoción de la competencia o control de fallas).
Es obvio que de avanzar la fusión debería ordenarse una devolución de espectro, porque no sólo supera el límite establecido (140 MHz por operador) sino que alcanza casi la mitad del actualmente asignado a las operadoras móviles existentes (un total de 463 MHz, mientras que la fusionada llegaría a 230 MHz en varias áreas del país, incluyendo el AMBA).
Es significativo que fuentes del propio regulador (Ente Nacional de Comunicaciones, Enacom) deslizaran que el organismo "dará luz verde a la operación", restringiendo su control a aquello que le corresponde: el límite de espectro. Efectivamente, el precario marco normativo del sector no otorga al regulador otras capacidades de control, como estudiar concentraciones de mercado o establecer medidas asimétricas a un operador dominante.
También lo es que la autoridad ministerial declarara de inmediato que el gobierno prevé elevar ese límite a corto plazo, llevándolo a 180 MHz e incluso a más si fuera necesario, dado que tienen previsto que pronto se repartirá más espectro. La única opción que se vislumbra a corto plazo es el espectro que por ley está asignado a la estatal ArSat. Es el gobierno nuevamente el que se atribuye esas decisiones. Y es sorprendente que salga a anunciar ahora mismo que pretende cambiarlas.
Por otro lado, se dice que corresponderá a la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) evaluar si encuentra algún aspecto problemático en la operación. Que los interesados limitan nuevamente a banda ancha fija. Quedará por ver si la CNDC le exige a la fusionada "alguna desinversión" o le impone "alguna medida asimétrica de control". No retomaremos lo de arriba, pero acordemos que convergencia mediante la banda ancha fija se presta por las mismas redes que la telefonía y la TV por cable.
El punto principal, que explicamos abajo, es que la CDNC se encuentra precariamente capacitada para imponer esas medidas de control. De entrada, porque le implicarían un arduo y prolongado trabajo de investigaciones de mercado. Pero peor aún, porque no cuenta con un respaldo en la legislación vigente para aplicarlas, ni para que el regulador sectorial las haga cumplir.
Se puede considerar que la CNDC sí estaría en condiciones de imponer una exigencia más próxima de "desinversión", lo que correspondería a alguna de las redes fijas de las compañías, al menos de los tendidos finales donde se superponen. Podemos suponer que en ese caso la fusionada optaría por desprenderse de los más vetustos de Telecom. La situación entonces es qué operador estaría en condiciones e interesado en comprar tendidos tan desparramados a los que tendría que sumar fuertes inversiones. Fuentes oficiales dicen que sería la oportunidad de Claro para hacerse de una red fija de alcance nacional. Sea cual sea el caso, queda por comprobar esa venta. Mientras, vuelve a ser apropiado limitar el avance de la fusión.
La competencia
Podría darse en efecto a corto plazo que la fusionada presente "ofertas convergentes" con una reducción de precios respecto a los servicios separados, principalmente en fijos en aquellos lugares donde sí haya competencia. Pero sin recaudos es un arma de doble filo.
En cuanto al mercado móvil, ya comentamos que la distribución de tercios resultó en una competencia estanca en precios o productos (las ofertas de servicios son similares y los precios aumentan siempre en forma conjunta). Queda a probar que decidan emprender una competencia más agresiva, que reduce sus ganancias, principalmente con la desaparición del rol desafiante que se asignaba a Cablevisión-Nextel (con la fusión pierde la exigencia de disputar el mercado a la baja para hacerse con una base sustentable de clientes).
Por otro lado, se acrecientan los peligros en aquellos mercados en que quedaría como dominante en servicios fijos, con amplia libertad para fijar los precios. Lo que no es algo nuevo. Cablevisión ya fue denunciada e incluso está siendo investigada por la CNDC por elevar sus precios en mercados en que se convirtió en el operador único de cable.
En cuanto a las inversiones, ya vimos que la fusión limita los incentivos de Telecom para avanzar en tendidos de fibra donde se complementa con Cablevisión, y las habilita para concentrarse en aquellas zonas en las que no los tenga y encuentre perspectivas de rentabilidad. Lo que se cruza con otra de las decisiones vía decreto del gobierno, que otorgó una "vacación regulatoria de 15 años" para todo tendido de "nueva generación". Según esto, ahí donde llegue el primero disminuyen los incentivos para cualquier otro competidor.
También se dijo que "Telefónica deberá acelerar ahora sus inversiones". Resaltemos que si algo caracterizó el pasado de Telefónica en el país es más un comportamiento extractivo de rentas que la promoción de inversiones, principalmente en su red fija. A lo que se suma un cuadro de alto endeudamiento global, con anuncios de desinversión. Queda por ver cuánto decide avanzar en costosas inversiones de fibra, al menos más allá de zonas de alta rentabilidad de centros urbanos. El único competidor de alcance nacional no parece muy incentivado.
Algo mucho más difícil para Claro, que no tiene más que una presencia limitada en redes fijas, aunque más modernas. Se dice que también podría avanzar con la compra de las cableras TeleCentro e incluso SuperCanal, lo que en todo caso le sumaría presencia en zonas del AMBA y/o en localidades de la región de Cuyo. Así, la competencia convergente de "dos o incluso tres operadores nacionales" parece una apuesta arriesgada, limitada a algunos centros urbanos.
Todo esto choca con otra contradicción del marco normativo creado por los decretos, que posterga el ingreso de las telefónicas a TV por cable hasta enero de 2018 para las ciudades de Buenos Aires, Córdoba y Rosario, y a determinar desde 2019 para el resto del país. Eso implica un bloqueo normativo vigente para la fusión de Telecom y Cablevisión en prácticamente todo el país (dado que es la telefónica la que absorbería, además de que la normativa impide "cualquier tipo de participación cruzada"). Y un bloqueo de la convergencia a nivel nacional.
El gobierno quedaría obligado a volver otra vez vía decreto sobre sus propias decisiones. Y en el caso de DNU vuelve a involucrar al Congreso. Se rumora que, como compensación a las telefónicas, se podría quitar la prohibición para que brinden TV de paga satelital (TDH). Eso les permitiría a Telefónica, Claro pero también a Telecom alcanzar en forma inmediata cobertura sobre todo el territorio nacional para servicios de TV, con base en una estructura satelital que ya tienen disponible. Y es claro que quitaría más aún los incentivos para modernizar las redes fijas.
Las falencias institucionales
Argentina no cuenta actualmente con un esquema institucional apropiado para procesar esta operación de concentración de alto impacto para su desarrollo socio-económico, tanto por las capacidades de sus autoridades de regulación como por la ausencia de un marco normativo para justificar y aplicar las medidas de control pertinentes.
Ya hicimos un análisis del marco institucional instaurado por el gobierno, lo retomamos acá acorde al asunto. El gobierno asumió con una fuerte intervención vía decretos, que comprendió el reemplazo de los órganos de gobierno y la modificación radical de la legislación vigente. La medida fue presentada como un paso de emergencia temporal, que daría lugar a la elaboración de un nuevo marco normativo, integral y convergente para su tratamiento en el Congreso. A pesar de las reiteradas promesas, eso nunca sucedió.
Al contrario, el gobierno consolidó un esquema de baja institucionalidad, en el cual concentró la toma de todas las decisiones sectoriales, incluidas las de regulación. Mostrando además un comportamiento errático, con una sucesión de decretos y resoluciones ad hoc en gran medida contradictorias, destinadas a arbitrar entre los intereses de los involucrados. Se hizo evidente que bajo ese esquema toda decisión puede ser tomada, así como modificada, acorde a las negociaciones que encare el mando político. En un sector que suele esgrimir la inseguridad jurídica como pretexto para justificar bajos niveles de inversión y mala calidad de servicios.
Ese esquema incluyó inicialmente la creación de un Ministerio de Comunicaciones, que absorbió las decisiones políticas pero también muchas de las regulatorias, principalmente en telecomunicaciones. Ahora el gobierno resolvió la disolución de ese Ministerio, pasando sus funciones al de Modernización. Allí se trasladó la Secretaría de TIC, que es en definitiva la que venía articulando la mayoría de esas decisiones.
Por otro lado, creó el Enacom, destinado a reemplazar a las AFSCA y AFTIC. En el cual no sólo repitió el esquema de integración política de su Directorio, sin ninguna exigencia de concursos o capacidad profesional, sino que además reforzó su dependencia del Poder Ejecutivo. Designa a la mayoría de sus directores y puede remover a todos a gusto.
Así se vio reforzado un rasgo que caracterizó las políticas de comunicaciones argentinas en los últimos 40 años: la capacidad discrecional del gobierno en turno para la toma de todas las decisiones sectoriales, y su extensión en un esquema de negociaciones o intercambios, de escasa visibilidad y control público, con aquellos actores que logran acceso. Principalmente los más grandes, que tienen recursos diferenciales para la negociación política. Eso resulta en una dinámica que se hizo evidente en esta gestión: una sucesión de decisiones erráticas, en la que termina primando el intercambio de intereses particulares (sean los políticos del gobierno o los de negocios de las empresas) por sobre intereses sectoriales o sociales de más largo plazo.
Por otro lado, el gobierno tampoco avanzó en el fortalecimiento de las capacidades normativas de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia, un organismo dependiente de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Producción, a la cual remite recomendaciones que no son obligatorias (sí pueden tener cierto peso público y ser presentadas en recursos judiciales). El Ejecutivo designa a su presidente y sus cuatro vocales, sin ningún tipo de concurso, los que históricamente cambian con el gobierno. Eso ocurrió también en este caso. El seguimiento histórico muestra que sus recomendaciones tienden a adecuarse a los intereses del gobierno en turno, principalmente en los casos de alto interés político.
La aprobación que la CNDC hizo en 2016 del ingreso de Fintech en Telecom es un antecedente preocupante: en una resolución express consideró que no era pertinente poner reparos a su presencia simultánea en Cablevisión ni evaluar una potencial concentración económica, dado que no tenían capacidades de decisión cruzada, lo que quitaba el peligro de que coordinaran acciones. Según venimos viendo, y se suman otras decisiones operativas de ambas empresas, fue un argumento sumamente endeble.
La CDNC viene anunciando importantes esfuerzos internos para profesionalizar sus labores. Debemos destacar que una de las vocales designadas es una reconocida profesional con probado conocimiento del sector de telecomunicaciones. La CNDC anunció también que hará un estudio profundo del caso, convocando a diversos actores y consultando al Enacom. Pero se repite el problema de fragilidad institucional.
Por un lado, faltan datos transparentes, actualizados y localizados sobre los mercados de telecomunicaciones. Eso dependerá en principio de la información que le brinde el Enacom, que es precaria. A la vez, si decidiera avanzar en la definición de cada uno de los mercados relevantes y evaluar el poder sustancial o las condiciones de competencia efectiva, estaríamos considerando un proceso de entre 18 y 30 meses.
Por otro lado, llegaríamos al problema fundamental: no existe la reglamentación sectorial que sustente ese trabajo y las decisiones consecuentes de la CNDC. Más allá de que la Ley Argentina Digital incluye las figuras de operador con poder significativo de mercado y la determinación de segmentos y participaciones relevantes, así como la indicación de que le corresponden medidas asimétricas, no lo hace más que en forma genérica y nunca se avanzó en su reglamentación (más allá de que eso no fue anulado por los decretos). De este modo, la CNDC no está en condiciones de respaldar ese tipo de decisiones, como tampoco el regulador sectorial de hacerlas cumplir. Y no es prudente dejar que el Ejecutivo las defina mientras se evalúa la operación.
Las buenas prácticas
Nunca deben perderse de vista las características estructurales del sector de telecomunicaciones, que requiere de grandes inversiones en costos hundidos que recién maduran en el tiempo, lo que se refleja en altas economías de red y de escala que conducen a una tendencia "natural" a la concentración: pocos y grandes jugadores se ven beneficiados en la prestación de los servicios. Es un dato conocido por los reguladores, a fuerza de la evidencia, que replicar la infraestructura ya desarrollada por los operadores establecidos no sólo es poco eficiente sino una posibilidad cada vez más remota. Pocos inversionistas están dispuestos a hundir capital intensivo en mercados maduros para pelear por rentas que recién recuperarían a plazo. Los ingresantes de cero en todo caso suelen limitarse a las zonas de alta rentabilidad o a nichos poco cubiertos, o son promovidos con beneficios especiales.
Además, los procesos de convergencia ponen a convivir actores de magnitudes muy diferentes, operadores con redes heredadas o desarrolladas a lo largo del tiempo, con alto grado de capilaridad nacional y grandes recursos de inversión, con otros de mucho menor porte, locales o entrantes. Es por eso que la experiencia internacional pone especial énfasis, bajo la recomendación de políticas de corte liberal, en las herramientas de promoción de la competencia, con una regulación especialmente severa si se detecta operadores con posición dominante.
Hay muchas medidas de regulación para la promoción de la competencia, desde obligaciones minoristas destinadas a garantizar derechos y reducir las barreras de salida de los abonados, hasta mayoristas orientadas a reducir las barreras de entrada al mercado. Se destacan las exigencias de interconexión en condiciones y precios regulados, las obligaciones de compartición de infraestructura o de desagregación de red, e incluso la separación estructural de redes para servicios mayoristas.
A su vez, la implementación de estas políticas exige el desarrollo de capacidades estatales, lo que comienza con un marco legal robusto (vía una ley definida por el Congreso) a ser aplicado por una autoridad sectorial y de defensa de la competencia con garantías de autonomía del gobierno y de los grupos económicos, con canales institucionales de participación y mecanismos de visibilidad de los procesos decisorios (controles cruzados, presentación de agendas e informes, estadísticas públicas, audiencias, etc.).
Todo eso está ausente en Argentina. Un contexto muy malo para procesar una operación de esta envergadura.
* Gustavo Fontanals es politólogo e investigador en Políticas de Medios y Telecomunicaciones en la Universidad de Buenos Aires.
* Gustavo Fontanals es politólogo e investigador en Políticas de Medios y Telecomunicaciones en la Universidad de Buenos Aires.
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