Es usual que periódicamente el Departamento de Estado actualice su estrategia hacia un país. Más allá de los informes reservados y clasificados de acceso exclusivo a unos pocos y altos miembros de la administración estadounidense, es también habitual que se publiquen documentos específicos que sirven de guía para los funcionarios en Washington y para los jefes de misión de Estados Unidos en los países de destino que se detallan en tales textos. No es sorprendente que tal material explicite la posición pública del Ejecutivo, por lo que no hay justificación para elucubrar teorías conspiratorias: en esos escritos se suele decir lo que se quiere decir. El mensaje es preciso, guste o disguste. Y las contra-partes de Estados Unidos, sean actores estatales y no gubernamentales, tienen la oportunidad de analizar y ponderar el sentido y el alcance de dicha estrategia.
En el caso de la Argentina, el 19 de septiembre de 2018 el State Department presentó el Integrated Country Strategy. Es un escrito de 18 páginas a disposición de quien lo desee consultar — https://www.state.gov/documents/organization/284663.pdf — en el que se fijan el diagnóstico, así como las prioridades y objetivos de Washington respecto a Buenos Aires.
Una relación compleja
El telón de fondo en los lazos bilaterales parte de un dato elocuente: “Estados Unidos y la Argentina han tenido una relación compleja”. Ese reconocimiento pareciera sugerir a priori que el texto tendría, en consecuencia, un carácter profesional y pragmático.
El marco de referencia en el que se localiza la política estadounidense reciente hacia la Argentina se inscribe en lo siguiente: “El gobierno de Estados Unidos se embarcó en una estrategia de re-involucramiento (reengagement strategy) para reconstruir doce años de relaciones tensas”. Esos doce años se caracterizaron, según el documento, por “un gobierno populista y el aislamiento global”. El punto de partida es, entonces, una visión crítica de los tres mandatos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. Más allá del hecho de que en las dos ocasiones (2005-06 y 2013-14) en que la Argentina estuvo en el Consejo de Seguridad de la ONU durante los tres gobiernos K el país votara siempre con Occidente en diversos temas sensibles, de que hubo años récord de superávit comercial favorable a Estados Unidos (por ejemplo, el más alto fue en 2014 cuando alcanzó los 6.576 millones de dólares según el US Census Bureau), y de que en materias como la no proliferación, la posición (y votación) ante el programa nuclear iraní, la posición (y votación) sobre la situación nuclear y de derechos humanos en Corea del Norte, las posturas en cuanto a los derechos vinculados a las comunidades LGBTIQ, la participación en la misión de paz en Haití, la cooperación en el campo espacial, entre otros asuntos, las coincidencias con Washington fueran evidentes, para el Departamento de Estado los desacuerdos (en cuestiones como el ALCA, la agenda militar, los asuntos financieros, el ámbito protocolar, etc.) fueron más gravitantes y decisivos. En otras palabras, los primeros temas no parecen reconocerse en relación al pasado reciente y los segundos sí fueron sumados en el disco duro de los funcionarios del Departamento de Estado.
Actitud particularmente sesgada para una burocracia que suele tener una memoria institucional más sofisticada al momento de contemplar y proponer iniciativas y medidas respecto a distintas contrapartes. Muchos de los aspectos alentadores en las relaciones bilaterales incluso exceden a la Argentina de la última década y vienen caracterizando a la política exterior del país desde el advenimiento de la democracia. Por ejemplo, el “claro compromiso con la promoción y protección de los derechos humanos”, la “no proliferación” en materia de armas de destrucción masiva, la valoración de la “Comisión Interamericana de los Derechos Humanos”, el mejoramiento del “status de la mujer”; entre otros. Sin embargo, el texto destaca que ello ha sido evidente “desde la elección de un nuevo gobierno a finales de 2015”. Poco aporta este enfoque refundacional de las relaciones entre Estados Unidos y la Argentina como si no existiera un pasado marcado por varias convergencias (y muchas divergencias, como es obvio). Si se pretenden generar lazos sólidos y sustentables lo aconsejable es examinar la evidencia disponible y operar con razonable mesura.
Una afirmación que no resiste el análisis
En esa dirección de enfatizar un pasado negativo, casi aciago, y un presente positivo, casi idílico, el documento asevera que ahora “las relaciones argentino-estadounidenses florecen conduciendo a un aumento del comercio”; algo que no resiste el análisis histórico. Con base en la información disponible del US Census Bureau, el intercambio entre los dos países fue de U$D 10.351 millones en 2013, de U$D 10.822 millones en 2014, de U$D 9.361 millones en 2015, de U$D 8.511 millones en 2016 y de U$D 9.586 millones en 2017. Dicho sea de paso, según el documento y sin señalar fuente alguna, Estados Unidos le exportó a la Argentina por valor U$D 17.100 millones e importó del país por valor de U$D 7.100 millones en 2017. Nadie en Washington o Buenos Aires — ninguna institución oficial o investigación independiente — ha aseverado que el comercio bilateral ascendiera a U$D 24.000 millones aproximadamente en 2017. Adicionalmente el texto del Departamento de Estado habla de la solución de diferencias comerciales, tales los casos de las exportaciones de cerdo estadounidense a la Argentina y las exportaciones de limones argentinos a Estados Unidos. Paradójicamente, no menciona la imposición de aranceles a las exportaciones argentinas de biodiesel, acero y aluminio; lo cual pone en duda la existencia de una exagerada etapa “floreciente” en el campo comercial entre los dos países.
Asimismo, es acertado el documento al aseverar que desde la llegada al gobierno de la coalición Cambiemos, la Argentina ha mostrado una mayor “disposición a trabajar conjuntamente”; en especial en “foros internacionales”. Si, por ejemplo, observamos el comportamiento del país en Naciones Unidas ello resulta fehaciente. En 2015 (último año del gobierno de Fernández de Kirchner), la Argentina coincidió con Estados Unidos en la ONU en 39.5% de las votaciones que Washington consideraba importantes: las coincidencias respectivas de Chile, Brasil y Uruguay con Estados Unidos fueron 39.7%, 37.7% y 39%. (La votación se puede consultar en https://www.state.gov/p/io/rls/rpt/2015/practices/260116.htm). En 2016 (gobierno del Presidente Obama), la Argentina coincidió con Estados Unidos en la ONU en 52,6% de las votaciones que Washington consideraba importantes, igual que Chile; Uruguay en 52,1% y Brasil en 56,5%.
(La votación se puede consultaren https://www.state.gov/documents/organization/273689.pdf). En 2017 (gobierno del Presidente Trump), la Argentina coincidió con Estados Unidos en 59% de las votaciones que Washington consideraba importantes: Uruguay lo hizo en 47% y Brasil y Chile en 44%. (La votación se puede consultar en
La estabilidad no está garantizada
Respecto al diagnóstico actual del país, el documento observa con realismo que “la estabilidad económica y política no está garantizada. El gobierno (del Presidente Mauricio Macri) debe aún resolver la alta inflación, un gran déficit fiscal y difíciles reformas estructurales en las áreas laboral, comercial y de la Justicia, en medio del descontento ciudadano”. Asimismo, el texto hace referencia al acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y advierte que “si la economía argentina se estanca, los candidatos de la oposición en la elección de 2019 pueden atraer a los votantes con políticas económicas populistas y miopes que se desvían de las severas y necesarias reformas para una Argentina económicamente estable en el largo plazo.” Esa aproximación refleja una mirada sobre lo doméstico típicamente binaria dividiendo tácitamente al país entre las políticas y los actores presuntamente responsables y aquellas y aquellos recurrentemente irresponsables. La idea de la grieta no es solo nacional; se refuerza mediante este tipo de diagnóstico que encierra, en el fondo, una perspectiva moralista entre lo correcto y lo incorrecto, los buenos y los malos. Algo que manifiesta, sorprendentemente, escasa sofisticación diplomática de quienes redactaron el texto.
Como es apenas lógico, el documento resalta la voluntad de “reforma” (la palabra se menciona 19 veces) del gobierno de Cambiemos; en particular, en el terreno de la economía y mediante medidas de distinto tipo. Luego de enumerar varias de ellas agrega concluyentemente que la gestión del Presidente Macri ha “reducido los niveles de pobreza del país del 33% al 25% en 2018”. Sin duda se tomó como punto de análisis la Encuesta Permanente de Hogares correspondiente al segundo semestre de 2017 y no la de septiembre de 2018, que ya indicaba un aumento de la pobreza al 27.3% para la primera parte del año. Cuando se emita el dato del segundo semestre de 2018 la cifra mostrará un nuevo ascenso de la pobreza. En vez de ser cauto — ya había ocurrido la crisis cambiaria de mediados de 2018 y se había acordado un stand-by con el Fondo Monetario Internacional para implementar un fuerte ajuste — el documento del Departamento de Estado dio por sentado que la pobreza ya había bajado en la Argentina de mano de las reformas del gobierno.
Un asunto clave que subraya el documento es que “desde la elección del Presidente Macri, el ambiente para la cooperación en defensa y seguridad se ha expandido rápidamente, creando nuevas oportunidades para compromisos positivos entre los militares” de Estados Unidos y la Argentina. Advierte sin embargo el texto, y con razón, que una parte importante de la población argentina “es escéptica frente a la política exterior estadounidense, en general, y de las acciones militares, en particular”.
La Argentina en el top ten de quienes peor opinan de EE.UU. (en 2015) sólo precedida por países en conflicto abierto con Washington
La relación militar
La importancia acordada a una intensificación de los vínculos bilaterales en el terreno militar fue señalada en su momento por quien estuviera, entre 2016 y 2018, al frente del Comando Sur. En efecto, en su presentación del 15 de febrero de 2018 ante el Congreso estadounidense, el almirante Kurt W. Tidd (foto principal) remarcó la relevancia de “revivir nuestra asociación en una seguridad mutuamente beneficiosa con la Argentina”.
(Ver, al respecto, http://www.southcom.mil/Portals/7/Documents/Posture%20Statements/SOUTHCOM_2018_Posture_Statement_FINAL.PDF?ver=2018-02-15-090330-243).
La relación militar se despliega en dos frentes: el internacional y el interno. Frente a lo primero, el documento pone especial énfasis en lo que ha sido, ciertamente, la gradual baja de la participación argentina en misiones de paz. Y para ello indica el apoyo estadounidense a que la Argentina aumente su contribución; incluida “la conducción de misiones de mantenimiento de la paz combinadas con otros socios como el Reino Unido.” Habrá que ver si esto último se produce. Además se dice en el documento del Departamento de Estado que entre 2016-2018 se llevaron a cabo diálogos en el área de defensa que incluyeron el tema de las misiones de paz. De hecho, ya en la visita de Obama a la Argentina en 2016 el asunto había sido tratado. Según el anuncio oficial de la Casa Blanca: “La Argentina ha sido crucial para los esfuerzos mundiales de compartir las cargas de mantenimiento de la paz. Los Estados Unidos elogian el compromiso de la Argentina de reanudar dicho papel, al aumentar de forma significativa el tamaño de sus unidades de reserva y al participar en el mantenimiento de la paz de la ONU en África al poner a disposición capacidades importantes, tales como: logística, ingeniería, comunicaciones y unidades médicas. En preparación para el envío de las reservas de la Argentina a África, los Estados Unidos fortalecerán la capacidad del mantenimiento de la paz de la Argentina, a través del entrenamiento y la modernización de la flota C-130 de la Argentina.” (Ver, al respecto, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/03/23/hoja-informativa-relaci%C3%B3n-entre-estados-unidos-y-argentina).
Desde entonces, los Estados Unidos (con el acompañamiento de Francia) procuraron que la Argentina enviara tropas a República Centroafricana y Malí; lo cual no prosperó al menos hasta el momento. Según el texto del State Department el declive de la participación argentina en las “peace operations” obedece a una mezcla de “limitaciones de equipo, de logística y de capital humano, así como de la aversión al riesgo de tener bajas”. El documento estadounidense no aclara que ha ido ocurriendo un paulatino cambio en las misiones pacificadoras de la ONU al punto de que algunas de ellas — como las dos mencionadas en que se entrecruzan intrincadas disputas étnicas, religiosas y políticas — se han convertido en operaciones ofensivas contra el terrorismo.
En relación al frente interno, la política estadounidense se orienta a fortalecer la colaboración. En términos de recursos — ventas de armamentos, asistencia policial y militar, entrenamiento, provisión de excedentes de armas disponibles — no hay mucho que resulte significativo, más allá de los enunciados y promesas. Un análisis del programa Security Assistance Monitor del Center for International Policy (https://www.internationalpolicy.org/)
permite examinar la evolución, en números, de la relación argentino-estadounidense en materia de defensa y seguridad. En realidad los montos son poco relevantes (Ver https://securityassistance.org/argentina),
en buena medida por recortes presupuestarios en Estados Unidos (a lo que se pueden sumar las dificultades financieras para la compra de material de defensa por parte de la Argentina). Sin embargo, políticamente el acercamiento entre Estados Unidos y la Argentina en defensa y seguridad tiene un alto impacto en el país por distintos motivos: a) tiende a borrar los linderos entre los dos ámbitos en línea con la idea del gobierno de involucrar a las Fuerzas Armadas en cuestiones de orden público; b) estimula la participación de los militares en la llamada (y fracasada) “guerra contra las drogas”; c) insiste en una doble agenda interna (por ejemplo, respecto a la Triple Frontera) y externa (en el nivel global) ligada a la lucha contra el terrorismo; y d) procura reducir (y revertir si fuera del caso) los hasta ahora limitados contactos con China en aquellos ámbitos.
Un capítulo destacado de la estrategia es el de los asuntos económicos. Y en sentido, el documento es claro: pretende que la Argentina adopte aquellas medidas que faciliten las inversiones y las exportaciones estadounidenses, al tiempo que resalta las oportunidades de negocios en energía, muy especialmente. En esa dirección, corresponde tener en cuenta el acuerdo firmado por el Departamento del Tesoro y el Ministerio de Hacienda el 30 de noviembre de 2018 sobre cooperación energética.
En síntesis, la Integrated Country Strategy sobre la Argentina es un documento que merece una lectura y un seguimiento. Ahí están los trazados principales de la política exterior de Washington hacia Buenos Aires. Allí se revelan las orientaciones, los sesgos, los mapas cognitivos y las preferencias del Departamento de Estado. En todo caso, en un año electoral como 2019 es indispensable analizar el diseño y el comportamiento de Estados Unidos hacia el país.
* Profesor Plenario de la Universidad Di Tella
